Опубликовано 06.05 07:00

Оборот земель сельскохозяйственного назначения: законодательное регулирование будет продолжено

Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам 15 апреля 2026 года провел парламентские слушания на тему: «Совершенствование правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения».

В них приняли участие депутаты Государственной Думы, заместитель Председателя Государственной Думы А.В.Гордеев, заместитель Министра сельского хозяйства РФ А.В.Разин, Аудитор Счетной палаты РФ С.В.Мамедов, Заместитель Председателя Правления АО «Россельхозбанк» Д.В.Константинов, представители федеральных агентств и ведомств, академики РАН, руководители сельхозпредприятий, КФХ и ЛПХ, а также представители научных и образовательных организаций, отраслевых аграрных союзов и СМИ. Всего - очно и по ВКС - более 600 человек из более половины субъектов России.

С базовыми докладами выступили Председатель Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам, академик РАН В.И.Кашин, заместитель Министра сельского хозяйства РФ А.В. Разин. На парламентских слушаниях также выступили депутаты Госдумы: Заместитель Председателя Государственной Думы А.В.Гордеев; Первый заместитель председателя Комитета по аграрным вопросам В.Н.Плотников; председатель подкомитета по эффективному вовлечению в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развитию мелиоративного комплекса Комитета по аграрным вопросам А.А.Аникеев.

Участники «парламентских слушаний» обсудили ряд проблемных вопросов, предложили пути их решения в целях устойчивого развития АПК страны, учитывая, что почвы земель сельскохозяйственного назначения были и остаются материальной основой агропроизводства.

С 2022 года действует Государственная программа эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 14 мая 2021 года № 731 (далее – Госпрограмма). Ею определены основные цели, достижение которых, запланировано к концу 2030 года:1) вовлечение в оборот земель сельскохозяйственного назначения площадью не менее 13234, 8 тыс. га;2) получение достоверных и актуальных сведений о количественных характеристиках и границах земель сельскохозяйственного назначения в отношении 100 процентов земель сельскохозяйственного назначения, включая количественные и качественные характеристики неиспользуемой пашни, планируемой к вовлечению в оборот;3) сохранение в сельскохозяйственном обороте и повышение качественных характеристик сельскохозяйственных угодий за счет проведения мелиоративных мероприятий на площади не менее 7165,4 тыс. га.

Безусловно, эффективность работы в этом направлении зависит от уровня бюджетной господдержки государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации.

Решением Президиума Совета законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации «О мерах по совершенствованию оборота, рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения» от 26 апреля 2024 года Правительству Российской Федерации рекомендовано обеспечить при формировании проекта федерального бюджета на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов увеличение объемов бюджетных ассигнований на финансирование мероприятий Госпрограммы до уровня, установленного в первоначальной редакции постановления Правительства Российской Федерации от 14 мая 2021 года № 731.

На достижение целей Госпрограммы, в соответствии с первоначальным паспортом, из федерального бюджета до 2031 года предполагалось выделить порядка 538 млрд рублей, 2023 год предусматривал выделение более 43 млрд рублей, в 2024 году предусмотрено порядка 58 млрд рублей, в 2025 году - 59 млрд рублей, в 2026 году – 51 млрд рублей, в 2027 году – 53 млрд рублей.

В соответствии со сводной бюджетной росписью по итогам 2022 и 2023 годов, а также Федеральным законом от 27 ноября 2023 года № 540-ФЗ «О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов» (в части 2024 года) и проектом федерального закона о бюджете на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов (в части 2025 года) на реализацию Госпрограммы Минсельхозу России предусмотрено: - 23,9 млрд рублей на 2022 год; - 34,5 млрд рублей на 2023 год; - 40,7 млрд рублей на 2024 год; - 40,3 млрд рублей на 2025 год; - 37,4 млрд рублей на 2026 год; - 37,6 млрд рублей на 2027 год.

Таким образом, недофинансирование Госпрограммы относительно ее первоначального паспорта на 2022-2027 годы составило 92,7 млрд рублей.

Участники слушаний отметили, что существует ряд системных проблем, препятствующих эффективному ведению сельского хозяйства и вовлечению в сельскохозяйственный оборот земель сельскохозяйственного назначения. В настоящее время продолжается сокращение площади земель сельскохозяйственного назначения, и, в первую очередь, сельскохозяйственных угодий, а также нерациональное их использование.

Площадь земель сельскохозяйственного назначения сократилась в 1,6 раза – с 639,1 млн га в 1990 году до 371,4 млн га в 2024 году. При этом площадь сельскохозяйственных угодий за тот же период сократилась на 16 млн га (с 213,8 млн га в 1990 году до 197,9 млн га в 2024 году), а площадь особо ценных пахотных земель – на 14,8 млн га (со 132,0 млн га в 1990 году до 116,2 млн га в 2024 году).

Часть сельскохозяйственных угодий ежегодно выбывает из состава земель сельскохозяйственного назначения в результате их отводов для несельскохозяйственных целей (расширения территорий населенных пунктов, под строительство объектов промышленности, транспорта, связи, лесохозяйственным и другим предприятиям и организациям). Так, площадь переведенных земель сельскохозяйственного назначения в другие категории в 2024 году по принятым органами власти субъектов Российской Федерации решениям составила 63, 273 тыс. га, из них: 30,665 тыс. га (48,4%) под строительство и расширение объектов промышленности, транспорта и др.; 23, 256 тыс. га (36,7%) – для других нужд; 8,898 тыс. га (14%) – лесохозяйственным предприятиям; 0,446 тыс. га (0,7%) – предприятиям природоохранного назначения; 0,007 тыс. га (0,01%) – для строительства и эксплуатации водных объектов.

При этом, в результате обратного процесса перевода в земли сельскохозяйственного назначения из земель других категорий площадь переведенных земельных участков субъектами Российской Федерации составила 28,8 тыс. га.

Одной из важнейших проблем, является наличие невостребованных земельных долей. По данным Минсельхоза России, на конец 2024 года выявлено 1049629 невостребованных земельных долей, что в совокупности составляет около 9671 тыс. га площади, что составляет 4,9% от общей площади сельскохозяйственных угодий страны. Наибольшие площади невостребованных долей установлено в Приволжском (2592,2 тыс. га), Сибирском (2159,5 тыс. га) и Дальневосточном (1797,8 тыс. га) федеральных округах.

В целом по Российской Федерации в 2024 году ситуация по невостребованным земельным долям улучшилась по сравнению с предыдущим годом, площадь невостребованных долей уменьшилась на 1472,8 тыс. га.

Необходимо отметить, что в 2024 году в счет невостребованных долей, признанных муниципальной собственностью, было образовано 21278 земельных участков общей площадью 1778 тыс. га, из них 11165 участков площадью 1271,3 тыс. га были предоставлены сельхозтоваропроизводителям. Тем не менее, результаты проведенной работы со всей очевидностью свидетельствуют о необходимости совершенствования механизмов формирования земельных участков и передачи их эффективным собственникам.

По состоянию на 1 января 2025 года площадь неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения составила 50187,3 тыс. га, что на 8897,7 тыс. га больше чем в 2023 году, из них 32 120,8 тыс. га неиспользуемых сельскохозяйственных угодий и 16579,8 тыс. га неиспользуемой пашни. С наибольшей долей неиспользуемой пашни отмечены Архангельская область, Республика Тыва, Костромская, Тверская, Ярославская области.

По данным субъектов Российской Федерации, площадь вовлеченных в оборот в 2024 году сельскохозяйственных угодий составила 979,9 тыс. га, или всего лишь 3,1% по отношению к площади неиспользуемых угодий на начало года. Возврат в сельскохозяйственный оборот неиспользуемой пашни составил 634,9 тыс. га или 3,75% от общей площади неиспользуемой пашни.

Только за 2025 год Россельхознадзором при осуществлении полномочий в части федерального государственного земельного контроля, выявлены нарушения требований земельного законодательства на общей площади 2,1 млн га, выдано 10284 предписания, выявлено 5,6 тыс. земельных участков общей площадью 251,2 тыс. га попадающих под изъятие, по 1,6 тыс. земельных участков общей площадью 100,6 тыс. га передано материалов в уполномоченные исполнительные органы субъектов Российской Федерации для инициирования изъятия.

В сравнение, в 2024 году принято решений об изъятии в отношении 177 земельных участков общей площадью 25 850,6 га, которые не использовались по целевому назначению либо использовались с нарушением требований земельного законодательства.

Продолжается также сокращение площадей сельскохозяйственных угодий из-за негативных природных явлений и процессов (эрозий почв, опустынивания, зарастания древесно-кустарниковой растительностью и др.). Так, в России опустыниванием охвачено более 50 млн. га в 27 регионах. В настоящее время 65% пашни, 28% сенокосов и 50% пастбищ России подвержены разрушающему, порой совместному, воздействию эрозии, дефляции, периодических засух, суховеев и пыльных бурь.

По данным субъектов Российской Федерации, по состоянию на 1 января 2025 года зарастанию пашни древесно-кустарниковой растительностью подвержено 8 650,3 тыс. га (или 52,2% по отношению к общей площади неиспользуемой пашни); площадь пашни, не используемая в течение более 10 лет составила 7 864 тыс. га (или 47,4% по отношению к общей площади неиспользуемой пашни); выявлено свалок отходов на 907,1 га, ликвидировано на 455,6 га.

Наибольшие площадь неиспользуемой пашни, подверженной зарастанию древесно-кустарниковой растительностью, выявлены в Кировской области (954,5 тыс. га), Красноярском крае (560,3 тыс. га), Смоленской области (554,5 тыс. га), Костромской области (422 тыс. га), Курганской области (395.8 тыс. га), Омской, Псковской, Вологодской, Нижегородской, Владимирской областях.

Стратегический национальный ресурс и основа устойчивого развития страны - почвы с их плодородием остаются недооцененными и используются ненадлежащим образом, объемы применяемых удобрений и мелиорантов недостаточны даже для простого воспроизводства плодородия. К тому же, неоднородность природных условий, почвенного покрова, климата, агрометеорологических характеристик делает невозможным введение универсальных сельскохозяйственных регламентов.

Проводимые ежегодные обследования охватывают только 8-10% территории земель сельскохозяйственных угодий Российской Федерации. Периодичность наблюдений определяется промежутком времени, за который могут произойти ощутимые изменения почв и почвенных покровов на ключевых участках.

В соответствии с имеющимися данными по развитию почвенных процессов и изменению отдельных элементов почвенного плодородия рекомендуется проводить последующие исследования ключевых участков с 5-6 летним интервалом, однако в настоящее время показатели определяются с периодичностью 5-12 лет.

Согласно информации ФГБУ «РосАгрохимслужба» по результатам проведенных в 2024 году обследований распространения и развития негативных процессов на землях сельскохозяйственных угодий из 5704,6 тыс. га обследованных площадей на 590,1 тыс. га выявлено распространение водной эрозии, на 299,5 тыс. га – ветровая эрозия, на 270,8 тыс. га – переувлажнение почвы, на 155,6 тыс. га – засоление.

Наличие больших площадей неиспользуемых земель неразграниченной собственности также препятствует вовлечению сельскохозяйственных земель в оборот.

По данным Минсельхоза России, значительная часть земель сельхозназначения (243 189,5 тыс. га или 65,6% общей площади) остается в государственной и муниципальной собственности, причем большая часть земель, находящихся в государственной собственности, не разграничена, что не способствует развитию территорий и привлечению инвестиций в сельское хозяйство.

Площадь мелиорированных сельскохозяйственных угодий в Российской Федерации составляет 9,39 млн га, в том числе: орошаемых – 4,68 млн га, осушенных – 4,71 млн га. Из них в 2024 году в сельскохозяйственном производстве использовалось 6,92 млн га мелиорированных сельскохозяйственных угодий (73,7% к наличию), в том числе 3,98 млн га орошаемых и 2,94 млн га осушаемых.

Между тем, площадь полива, в соответствии с заключенными договорами, в 2024 году составила – 1,21 млн га. Общее количество мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений федеральной собственности составляет 2 727 комплексов гидротехнических сооружений, большая часть которых создана в 1960-1980 годы и нуждаются в проведении работ по модернизации, техническому перевооружению и восстановлению. Так, за период с 2022 года по 2024 год было проведено работ по капитальному ремонту на 96 объектах. В рамках реконструкции объектов мелиоративного комплекса за аналогичный период было введено 45 объектов. В 2025 году в рамках вышеуказанных мероприятий запланирован капитальный ремонт и реконструкция еще 50 объектов мелиоративного комплекса государственной собственности Российской Федерации.

Реконструкция данных объектов позволит предотвратить от выбытия и сохранить в сельскохозяйственном обороте, а также защитить от водной эрозии, затопления и подтопления, более 1 047,03 тыс. га сельскохозяйственных земель. Еще одной проблемой влияющей на рациональное использование земель сельскохозяйственного назначение и эффективный ввод в оборот является энерговооруженность. В АПК сложилась серьезная технологическая зависимость от зарубежных поставок машин, оборудования; сокращение основных видов сельскохозяйственной техники, используемой в производстве, в первую очередь тракторов и комбайнов; недостаточность темпов ввода новых реконструированных и модернизированных мощностей.

Согласно данным Росстата, в 2024 году на 1 тыс. га пашни приходится трактора, при нагрузке на один трактор 368 га пашни. На 100 тракторов приходится 28 плугов, 39 культиваторов, 6 грабель. В 2024 году на учете в сельскохозяйственных организациях стоит 196,7 тыс. штук тракторов (в 2015 году – 233,6 тыс. штук), 54,7 тыс. штук плугов (в 2015 году – 64,1 тыс.), 76,7 тыс. штук культиваторов (в 2015 году 93,2 тыс.).

По данным субъектов Российской Федерации, в 2024 году сельскохозяйственными товаропроизводителями по всем каналам реализации было приобретено 15439 ед. тракторов и комбайнов, что на 19,9% меньше по сравнению с 2023 годом, в том числе 11 071 трактор (на 20,8% меньше уровня 2023 года), 3909 зерноуборочных комбайнов (на 17,4% меньше уровня 2023 года), 459 кормоуборочных комбайнов (на 20% меньше уровня 2023 года).

Снижение темпов приобретения тракторов, зерно и кормоуборочных комбайнов связано: с ростом цен на технику и оборудование сельскохозяйственного машиностроения; кратным снижением инвестиционной активности сельскохозяйственных товаропроизводителей в связи с продолжительным повышением ключевой ставки Банка России; недостаточной финансовой устойчивостью сельскохозяйственных товаропроизводителей.

В 2024 году коэффициенты обновления по тракторам в сельскохозяйственных организациях составили 2,56% (в 2023 году - 3,2%), по зерноуборочным комбайнам - 3,06% (в 2023 году - 3,5%), по кормоуборочным комбайнам - 3,03% (в 2023 году - 3%).

С 2025 года реализуется национальный проект по обеспечению технологического лидерства «Технологическое обеспечение продовольственной безопасности», в состав которого входит федеральный проект «Кадры в АПК».

Сельские территории являются ключевым ресурсом страны, обеспечивающим ее продовольственную независимость и геополитическую целостность, а также сохранение здоровья, традиционную культуру и национальное разнообразие населения.

В России более 155 тысяч сельских населённых пунктов, из них свыше 80 тыс. имеют численность менее 100 человек. За последние 30 лет обезлюдели более 20 тыс. деревень и сёл (15% общей численности сельских населённых пунктов), отток сельского населения превысил 1,5 млн человек. Более 20 тыс. сельских школ закрыто с начала века; фельдшерско-акушерские пункты сократились более чем на четверть за 15 лет. Каждое закрытие школы или поликлиники запускает каскадный процесс деградации: уходят учителя, врачи, работники культуры, семьи мигрируют в города. В России определено более 2 тыс. опорных населённых пунктов, более 1,8 тыс. опорных населенных пунктов станут центрами сельских агломераций.

Сельские агломерации должны рассматриваться не как периферийные территории, а как системные центры экономического роста и демографического воспроизводства, от развития которых зависит национальная безопасность, продовольственная независимость и социально-политическая стабильность Российской Федерации.

Таким образом, очевидно, что указанные проблемы можно решить только комплексными мерами, построив устойчивую систему управления земельными ресурсами, позволяющую решить все вопросы методами землеустройства на уровне страны в целом, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

26 декабря 2024 года принят федеральный закон № 499-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», закрепляющий правовой статус Единой федеральной государственной информационной системе о землях сельхозназначения и землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий (ЕФГИС ЗСН).

На примере представленных Минсельхозом России сведений, уже сейчас она позволяет обеспечивать контроль и учет сведений о земельных участках, учет показателей состояния плодородия почв земель, мероприятий по воспроизводству плодородия почв, результаты государственного мониторинга.

Созданная в 2018 году ЕФГИС ЗСН содержит в настоящее время информацию о более чем 65% земель, используемых для сельхозпроизводства. Информация в неё уже сейчас представляется в результате межведомственного взаимодействия, а с 1 марта 2026 года предоставляется также правообладателями земельных участков.

В 2024 году в системе празмещены данные 85 субъектов Российской Федерации, представленные в виде тематических карт различного содержания. Результатом реализации мероприятий по созданию Единой карты-схемы стали данные о землях сельхозназначения, в частности определены актуальные границы земель сельхознахначения фактического использования, сформированные на спутниковых данных дистанционного зонирования Земли, оценка их зарастания древесно-кустарниковой растительностью; определены актуальные границы угодий; благодаря анализу информации о мелиоративных системах выявлены особо ценные сельскохозяйственных угодий; актуализирована информация об организациях-правообладателях сельхозземель. В 2025 году создана единая федеральная почвенная карта для 87 субъектов Российской Федерации.

С 1 марта 2026 года вступил в силу принят Федеральный закон № 52-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части совершенствования правового регулирования перевода земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в иные категории).

Он наделил Минсельхоз России полномочиями по установлению и изменению границ сельскохозяйственных угодий. Порядок реализации этих полномочий конкретизирован постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2025 года № 1943 «Об утверждении Положения о порядке установления и изменения границ сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения».

В целях совершенствования регулирования установления и изменения видов разрешенного использования земельных участков принят Федеральный закон от 31 июля 2025 года № 295-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», который уточнил порядок установления и изменения видов разрешенного использования земельных участков.

Кроме того, принят Федеральный закон от 31 июля 2025 года № 294-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который вводит обязанность правообладателей земельных участков (обладателей сервитутов) по защите земель от распространения опасных видов инвазивных (чужеродных) растений и уничтожению таких растений.

15 декабря 2025 года принят Федеральный закон № 465-ФЗ «О внесении изменения в статью 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Законом устанавливается начальная цена изымаемого земельного участка из земель сельхозназначения в виде кадастровой стоимости такого земельного участка, внесенной в ЕГРН и подлежащей применению на дату публикации извещения о проведении публичных торгов. Законом также решается ряд других ключевых вопросов, как то: лишает возможности недобросовестных владельцев земельных участков устанавливать начальную цену изъятого земельного участка по результатам рыночной оценки, уменьшает нагрузку на региональные и местные бюджеты при приобретении ими такого участка в случае признания публичных торгов несостоявшимися.

15 декабря 2025 года принят Федеральный закон № 478-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости», предусматривающий внесение в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН) сведений о сельскохозяйственных угодьях.

В целях развития винного туризма принят Федеральный закон от 29 декабря 2025 года № 579-ФЗ «О внесении изменений в статьи 9 и 10 Федерального закона «О виноградарстве и виноделии в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который позволяет размещать на виноградопригодных землях, включенных в федеральный реестр виноградопригодных земель, винодельни и объекты сельского туризма при условии соблюдения определенных ограничений.

Совокупность принятых законодательных и нормативных актов формирует возрастающий спрос на научно обоснованные методики их применения, учитывающие высокую степень природного и социально-экономического разнообразия регионов страны.

Неоднократно была подчеркнута необходимость совершенствования законодательства в области оборота земель сельскохозяйственного назначения, их защиты и повышения плодородия почв.

Например, на рассмотрении Государственной Думы находятся законопроекты, направленные на уточнение требований к обращению пестицидов и агрохимикатов.

Федеральный закон от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве» устанавливает правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов. Совершенствование института землеустройства было определено Правительством России в качестве одного из основных направлений земельной политики, утвержденный им еще в 2018 году. План предусматривал разработку новой редакции Закона о землеустройстве, но этот процесс сейчас пока не завершен.

Новая редакция должна стать определяющей для перспектив всего института отечественного землеустройства. Завершены регламентные процедуры по согласованию законопроекта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, представителями экспертного и делового сообщества. Также проведены мероприятия по публичному обсуждению законопроекта, в том числе с участием субъектов Российской Федерации. Законопроект подготавливается к проведению оценки регулирующего воздействия.

Для осуществления комплекса мер по совершенствованию системы управления земельными ресурсами АПК, вовлечению в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель в соответствии с научными рекомендациями и проектами землеустройства, предотвращению развитию процессов деградации земель на основе схем и проектов землеустройства, ориентированных на сохранение почвенного плодородия, обеспечения расширенного его воспроизводства, следует разработать и внедрить в первоочередном порядке реализацию программы возрождения Нечерноземной зоны Российской Федерации.

От достижения указанных целей зависит продовольственная безопасность страны, в том числе исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2024 года № 309, согласно которому производство сельскохозяйственной продукции к 2030 году должно быть увеличено не менее чем на 25%, а ее экспорт - в 1,5 раза по сравнению с 2021 годом.

Помимо вышеназванных, требуют решения проблемы, связанные с обеспечением агропроизводителей техникой и семенным материалом сельскохозяйственных культур отечественной селекции, объемами финансирования отдельных мер государственной поддержки, обеспечением ветеринарной безопасности, необходимостью совершенствования контроля в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, недостаточной востребованностью сельскохозяйственного страхования, подготовкой профессиональных кадров для отраслей агропромышленного комплекса и их закреплением на сельских территориях.

По итогам обсуждения участники парламентских слушаний приняли за основу проект рекомендаций, которые будут доработаны на площадке Комитета по аграрным вопросам Государственной Думы с учетом предложений поступивших от представителей федеральных органов исполнительной власти, законодательных и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научных организаций и сельхозтоваропроизводителей.